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植物保护思考:国外私有林生态保护政策与启示

来源:互联网 更新时间:2013-08-16 阅览1731次

    中国植保仪器网收集到关于《国外私有林生态保护政策与启示》的思考:
    国外在其林地私有化进程中,曾面临着森林资源过渡开发的挑战,而且私有化后造成了林地规模细碎化,导致了森林资源和生态保护的困难。但是,随着社会的发展,现在在国外,尤其是发达国家的私有林,它们的经营管理已有上百年的历史,并且已经形成了比较成熟的私有林生态保护政策体系,其中包括了不同的政策类型和具体手段或措施,对促进私有林主在森林经营过程中兼顾森林资源和生态的保护,以及促进私有林的可持续经营起到了很大的作用。挖掘国外私有林的生态保护政策,总结和借鉴其先进的经验和做法,对当前我国集体林权制度改革背景下生态保护制度的创新,促进集体林的可持续发展,保障集体林区的生态安全都具有重要的意义。
    一、国外对私有林生态保护问题的认识
    国外许多国家在其林地私有化后就意识到了私有林的森林资源与生态保护这一难题。例如罗斯福1900年就任美国总统后,通过允许私人拥有森林的法律,并制定优惠政策,使林地转到私人手中,随后森林资源经历了掠夺式的开发。由于国外发达国家实施的是林地的绝对私有化,其私有林发展至今带来的主要问题之一就是经过多代人的继承和分割,林地的规模还在不断的细碎化。有研究显示,美国越来越多的人拥有越来越小规模的林地,即林主越来越多,但其林地规模越来越小,而且这种变化速度并没有放缓的迹象,反而呈上升的趋势。私有林的这种局面给森林资源防护和生态保护带来了很大的困难。Cubbage等人就指出大规模生产工业原料林的企业有能力防治森林病虫害和森林火灾,而世界范围的广大小规模私有林主在大多数情况下是无法做到的。Bestt的一项关于美国的早期研究已经证明了其私有林的生态风险问题,研究发现其私有林地用途在转变,规模在细碎化,土壤也在板结化,这些问题正在不断地威胁着美国私有林长久以来的活力,私有林的生态功能大大地受到了的削弱。另外,美国还意识到近年来小规模的私有林由于经常发生森林火灾而造成损失,Amacher等人通过研究发现,如果这些私有林主在具有良好的林火知识前提下,其林地规模越小,每公顷林地因森林火灾造成的损失越大。
    国外私有林的森林资源与生态保护问题不仅仅局限于上述这些情况,更为关键的是林地不断的细碎化将造成小规模私有林主经营决策的多样化,与林业产业规模经营的要求愈加不符。例如,小规模私有林主进行森林采伐后是否及时更新造林的决策将是影响到林地植被恢复和私有林可持续经营的问题,但小规模的私有林不同于统一规划和经营的大规模工业原料林,小规模私有林主的经营决策受到很多因素的影响,而且林主之间的决策结果往往差异很大。加拿大的一项研究表明,其小规模私有林主是否对木材生产感兴趣、是否聘请有森林咨询专家,以及林地权属情况等都是影响他们是否在短时间内更新造林的主要因素,通常较低的立木价格和较高的更新造林成本,会延长小规模私有林主开始更新造林的时间。对于大规模的工业原料林来说,由于制定了统一的规划和经营方案,在每个规划期内编制了相对稳定的包括更新造林等各项经营活动。
    私有林规模的细碎化有时还对生态保护政策的实施产生影响。例如美国明尼苏达州为了激励其小规模私有林的可持续经营,以促进当地森林生态系统的改善,实施了《森林激励法案》,但政府最后意识到由于当地私有林主拥有的林地规模过小,对政府实施的激励法案参与意愿和兴趣都不大。
    二、国外私有林生态保护的政策类型
    为了解决私有林的森林资源与生态保护问题,国外一些国家的有关部门制定了一系列与私有林制度安排相适应的措施。与公益林的生态保护政策相比,私有林的生态保护政策设计更为复杂,其难度就在于要兼顾私有林主的其他经营目标,尤其是其经济目标。这就往往意味着私有林生态保护政策要达到比单纯追求木材经济更为广泛的森林资源经营目标,它可能包括森林植被更新恢复、森林经营、森林防护、生物多样性保护等等。这可能就需要多种政策来共同实施和共同发挥作用。
    根据Bemelmans—Video等人对一般政策的分类,国外众多不同的私有林生态保护政策可分为三大类型:一是“萝卜政策”,这种政策主要是提供激励,多数是经济上的刺激,鼓励私有林主的某种特定行为,这种政策最大的特点是政策的针对性强;二是“棍棒政策”,这种政策是带有惩罚性质的,并且对私有林主行为具有法律约束力;三是“说教政策”,以信息传递为主,试图说服林私有主在开展林业经济生产活动的同时要兼顾森林资源和生态的保护等,比如生态保护的宣传教育等。
    除了上述的分类外,国外私有林生态保护政策还可以归纳为传统政策和现代政策两大类型。传统政策主要包括法规、教育、保护和补贴等具体措施。现代新政策则是在过去20多年来,以市场为基础,经过政府间不同程度的参与,如参与市场交易规则的制定,从而形成新的政策。例如国外小规模私有林主通过合作进入的林业新兴市场——森林认证市场和碳交易市场,他们都将成为国外小规模私有林主合作与发展的新方向和趋势。此外,这些年还形成了减少环境影响的采伐认证、林产品原产国认证、林业国际性融资、森林小额贷款等现代新政策来促进私有林的森林资源保护和可持续经营。同时林业贷款证券化、森林保护地役权、保护权利交易,以及环境服务支付这些新政策也在1990年后得到了发展。
    对于这类基于市场的新政策,目前还存在很大的争议性,因为私有林的一些生态服务在权属和排他性不是很清晰的情况下,由于市场的交易成本比较高,很难通过市场进行合理配置。尽管如此,Powell等人依然表示对这些新政策有信心,因为这些政策在实践中已经得到广泛的推进,对私有林的森林生物多样性保护、经济和可持续经营的综合目标具有很大前景。这些新政策的出现并不意味着政府和传统政策的作用在变小,也不表示生态保护和生物多样的直接支付较这些通过市场的交易次优。事实上,这些新政策绝对需要政府来为私有林生态保护的市场交易设计政策规则和授权或委托代理。
    三、国外私有林生态保护政策手段
    (一)激励政策手段
    目前国外上惯用的激励手段就是政府通过各种补贴和税费优惠来激励私有林主的生态保护行为,另外近年来在一些国家和地区也发展了一些基于市场机制的激励手段。
    从补贴来看,主要是对私有林主某些经营活动进行一般性经济补贴。如国外许多国家都实施了相应的补贴来激励私有林主优化造林树种的配置,在获得木材经济目标的同时,又能加强私有林生态功能的发挥。如英国和瑞典政府有关营造阔叶林的补贴,智利有关种植乡土树种的补贴等。英国很早就建立了“阔叶林造林补贴体系”,营造阔叶林可以获得现有补贴水平的两倍。高额的财政补贴极大地激励了农民营造阔叶林的积极性,提高了阔叶林面积比重,从20世纪70年代的不到2%提高到了21世纪初期的80%以上。甚至私有农田都退耕为林地,获得比经营农田更高的经济收益,同时林地的生态功能得到了加强。在瑞典,私有林主增加阔叶林树种的混交等有益于森林生态功能强化的活动,也可以得到政府的补贴。近些年智利也逐渐将补贴对象转向小规模林主,以激励他们种植乡土树种。除了造林活动的补贴外,其他有利于私有林可持续经营和生态保护的活动也受到了补贴的激励,如瑞典针对私有林主编制森林经营方案给予50%的补贴,因此私有林主都主动要求编制森林经营方案。聂影认为瑞典政府激励私有林主编制森林经营方案的过程,实际上就是贯彻政府生态建设和生物多样性保护的目标,实施森林可持续经营目标的过程,而且这种方案是双方共同协商的结果,执行效果较好。
    税费优惠也是国外私有林生态保护常用的激励手段。主要以各种税费为杠杆,通过优惠或者减免来产生激励作用。例如美国联邦政府规定私有林主采伐林木后,在上交的木材所得税中给予一定的优惠,规定每一纳税的私有林主都可免一万美元的更新造林投资税,更新造林当年可以先退税9%,其余91%分7年平均退还。在政府的鼓励下,2001年美国单是非工业私有林主,其造林面积就有51.7万hm2,将近占了全国当年造林面积107.8万hm2的一半。另外,美国通过免费等优惠,鼓励私有林主加入“标准林场”。“标准林场”的3个标准旨在促进私有林主的森林资源和生态保护:一是预防火灾,防治病虫害,避免破坏性放牧;二是林地必须用作林木培育,实施永续作业;三是采用的采伐方式必须有利于林地条件的改善。瑞典的税收制度则直接倾斜于私有林的生态保护,其中规定:如果林主销售木材的收入,是用于森林资源的保护,比如更新造林等等,就不收税或降低税费,如果用来扩充生产线、购买设备等,就会大幅提高税费。这样税费措施在私有林的经济生产和生态保护之间起到了很好的杠杆调节作用。
    除了上述来源于政府的激励之外,还有来自市场的激励,主要包括本文第二部分提及的基于市场的现代新政策。例如国际市场上的林产品如果是来自经过可持续森林认证的森林,那么它的价格较传统林产品的价格要高,而且现代的消费者也更加青睐这些“绿色”的林产品,因此国外的私有林主通常愿意联合申请森林认证,共同可持续经营自己的林地。印度尼西亚的一个拥有550名私有林主的K0-perasi Hutan Jaya Lestari(KHJL)林业合作社,于2005年通过了森林管理委员会(FSC)团体认证之后,为家具的国际市场提供柚木,他们从中可获得高达30%的利润。因此森林认证市场的激励对促进私有林的可持续经营和和对森林资源与生态保护的关注起到了很大积极作用。
    (二)政策扶持手段
    扶持手段在国外促进私有林的生态保护政策中也是很常见的。造林补贴等措施并不总是有效的,特别是对于小规模的私有林主,它可能会产生不公平问题,最终受益的可能是强势者。因此,国外许多政府除了向私有林实施补贴等激励措施外,还会通过各种各样的扶持手段,主要是融资性扶持和技术扶持或服务。
    其中融资性扶持包括低息贷款、贴息贷款和小额贷款等手段。这些融资性的扶持通常是低息,甚至元息贷款,而且还贷期与林业收益回报期相应,都比较长。日本专门设立有农林渔业金融公库,支持的领域包括更新造林、抚育间伐、森林可持续经营、灾后重建、农林牧复合经营等有利于森林资源与生态保护的经营方式,还贷期限为15—35年不等,贷款利率为0%—1.85%不等。这些融资性扶持手段不但为私有林主的林业生产提供了必要的资金,还为有效保护私有林的森林资源,维护当地森林生态系统的稳定发挥了关键作用。
    除了融资性扶持外,国外还通过一些技术扶持或服务来协助私有林主开展私有林的可持续经营。在美国,最大的技术服务机构就是林务局,其主要职能是鼓励私人造林和对森林生态系统开展保育活动,对州内私有林进行技术服务,帮助私有林场制定林业生产计划,防火、防治病虫害,进行水土保持等各种生态保护方面的管理。联邦和州政府都实施了“合作森林防火”、“合作森林病虫害管理”等计划。瑞典的林主协会对私有林的森林资源保护起到很重要的作用。目前,瑞典全国林主协会下设4个区域协会、约9万块林地,参加协会的私有林主约12.5万个,占全国私有林主总数的37.79%。通常每个林主协会约有固定的雇员,有专门的技术人员提供可持续经营方面的技术服务,还有专门的森林巡查员,为森林资源防护提供了人力保障。
    (三)政策约束手段
    国外发达国家在具体政策手段上不但强调积极的扶持与激励,还注重对私有林主行为的约束。通常是通过具体的法律法规对私有林主或利益相关者的行为进行监督、制约或限制。国外普遍认为,为保障森林资源生态功能的正常发挥,为实现私有林的可持续经营,国家有必要通过制定相关法律法规来规范私有林主的行为,对林地的用途、林地的使用情况、林木的采伐进行监督。其中较具有代表性的是瑞典的《森林法》,《森林法》是瑞典现代林业的首要政策,也是强制性政策。虽然其主张用说服教育的方法使私有林主达到国家的要求,但法中所规定的处罚手段对私有林主还是有很大的威慑及强制作用,如在第一部《森林法》中规定,对不执行伐后更新的林主,将受到禁伐处罚。现行的《森林法》是1994年颁布实施的,该法把生态保护和木材生产放在同等重要的位置,增加了以往任何法律中都没有的环境和生物多样性保护内容,其中规定“保持林地的生产力,确保森林生物多样性和遗传差异,森林经营必须保证森林生态系统中的动植物可以在自然条件下以足够的种群形式进行生存,保护濒危物种的植被类型,保护森林的文化遗产、景观和社会价值”。《森林法》的这些规定,私有林主都必须遵守,并接受其区域林业委员会和林业管区的监督。
    (四)宣传教育手段
    宣传教育也是国外针对私有林主注重生态保护的常用政策手段,亦即Bemelmans—Videc等人(2003)所说的“说教政策”类型。例如瑞典的各区域林业委员会、林业管区通过开展宣传、教育和指导工作,希望把《森林法》的强制要求变为私有林主的自觉行动。
    四、国外私有林生态保护政策特点与启示
    从国外的经验来看,其私有林生态保护政策主要具有以下三大特点。
    一是良好的政策适应性。国外私有林生态保护政策与私人作为林地权利行使主体相适应,其政策不但考虑到私有林的生态保护问题,还考虑到了私有林主的经济发展诉求或目标,其政策设计上是多目标的,经济与生态协调统一,因此,国外私有林主更倾向于这些与自己目标相符的政策。
    二是积极的政策创新。除了政府主导的传统政策外,国外还积极运用市场机制创新私有林生态保护政策。通过政府间积极参与,为私有林主制定了公平公正的市场交易规则,让开展了生态保护的私有林主通过市场机制能获得更多的收益。
    三是完备的政策组合。从国外经验看,要私有林主在森林资源开发利用中兼顾森林资源培育和保护,光靠单一的政策手段是难以实现的。国外成熟的私有林生态保护政策正是多个手段并用,约束与激励扶持政策相结合,宣传教育与严厉处罚相结合,从而共同发挥作用。
    我国经过这次集体林权制度主体改革后,集体林区形成了两大转变,首先是集体林产权结构的转变,即从集权到分权。在林地集体所有不变的前提下,林农获得了对森林资源更多的权利。其次是集体林经营主体的转变,即从集体经营到林农家庭承包经营。这两个转变同时也意味着林农具有更多的经营自主权,这往往容易造成造林树种单一,形成大面积纯林。而且集体林地的分散经营,也加大了森林防火、防虫和防病的难度。也有可能会出现像国外林地私有化后森林资源受到严重破坏的现象,而我国在林业“三定”时期就曾出现乱砍滥伐的现象。为了避免集体林区潜在生态风险的发生,急需与这两个转变相适应的生态保护创新制度,引导林农在林业生产过程中兼顾森林资源与生态的保护。国外目前比较成熟的私有林生态保护政策对我国当前集体林权制度改革背景下生态保护制度的创新主要有以下几点启示。
    首先要尊重林农对森林资源的权利。与我国传统的“禁”和“堵”生态保护政策不同,对林农权利的尊重是集体林确权到户后提高我国生态保护政策适应性的基本前提,即要求尊重林农对林地使用权、处置权和收益权,以及对林木的所有权等,在此基础上实施森林资源与生态保护政策,既符合林农的经济发展诉求,也响应了国家的相应政策和生态要求。这就需要重点完善林木采伐制度等配套措施,在采伐总量控制的前提下,合理分配采伐指标,实现林农对其林木的权利与经济目标,又不至于过度砍伐破坏森林生态的稳定。
    其次要引入市场机制。突破传统的以政府为主导的生态保护政策,引入市场机制,从而创新生态保护制度。首先需要政府积极参与制定公平公正的市场交易规则,创造良好的市场环境。这里要重点规范林地流转市场与相关制度,预防林地的流失。另外,还要积极引导林农共同参与森林认证体系,不但提高林产品的市场价格,增加林农收入,更重要的是能够促进集体林的森林资源保护与可持续发展。同时积极探讨林农如何参与碳交易市场,让林农保护森林资源增加碳汇的同时,能够获得更多的经济收益。
    最后要加强对林农的激励与扶持。现在林农已成为集体林地的权利行使主体,也是独立的“经济人”。加之林业本身就是个弱质产业,相对其他产业利益比较低,而且森林的可持续经营管理具有很大的正外部性,因此与我国集体林权改革相适应的生态保护政策的取向应该更多的是对林农的激励与扶持。包括重点完善生态补偿制度:完善林权抵押贷款等融资扶持;通过税费减免鼓励林农合作经营,成立林农合作组织,开展森林联防;构建提供技术支持的社会服务体系等。
    五、结语
    面对不同的私有林生态保护政策,国外相关政策的形成和选择取决于不同的社会环境、林产品性质、社会价值、林地权属、林产品市场,以及政府资金。至少,所采取的政策应该具有合法性,是通过法定程序来形成的,对私有林的消费者和林主都是公平的,并具有可操作性,而且其成本还要能够被接受。我国在集体林权制度改革背景下,生态保护政策的完善、创新和选择则要紧紧围绕林农这一林权行使主体。

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