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- 谁来拆解农田“生态炸弹”？
来源：《瞭望》新闻周刊 更新时间：2018-10-30 阅览2057次
- ◆ 一个粮食生产大县，一年产生的废弃农药瓶子袋子约有300万个，超90%农民会将它们丢弃在田埂、水渠、小河等地，氮、磷、农药、重金属等物质被带入水体，渗入土壤，年复一年的污染对生态环境产生危害。
◆ 由于回收体系不健全、法律法规不完善、部门协作不顺畅，被列为“危险废物”的农药废弃包装袋，被不同程度地选择性忽视。
◆ 实践操作中，“谁来回收处理”“怎么回收处理”面临更复杂的机制问题。
责任主体难执行：《农药管理条例》提出：“农药生产企业、农药经营者应当回收农药包装废弃物。”但缺少操作、处罚细则，要让每个农药厂家挨家挨户收集，不具可操作性；
想回收也没资质：无经营许可证单位不能从事收集、贮存、利用、处置的经营活动；
运输成本高：要运送到有资质的处理单位，运输成本每吨近万元，农业企业或农药店无力承担，地方财政也没有这项预算；
回收以后处理难：缺少处置设施、场所、缺少处理设施，简单焚烧会产生二噁英等有毒气体。
◆ 部门之间的推诿，根本原因还是不够重视。重视的地方，自己出钱、出政策推进工作；不重视的地方，就坐等国家出台细则。
入秋时节，远眺麦田，金黄麦浪随风起伏，美不胜收。但麦浪下却暗藏危险。秋收过后，我们来到南方某省山区，农田里一片寂静。举目四望，失去了水稻的遮挡，多年耕作累积下的农药包装废弃物污染触目惊心。
水沟里，含有农药残留的农药瓶凌乱散布；田埂旁，没有烧完的农药袋随意堆积，散发着阵阵恶臭。这些随意丢弃的农药包装废弃物，犹如一颗颗“生态炸弹”，氮、磷、农药、重金属等物质被带入水体，渗入土壤，日积月累的污染对生态环境产生危害。
近期，我们走访全国多个农业大省发现，由于回收体系不健全、法律法规不完善、部门协作不顺畅，被列为“危险废物”的农药废弃包装袋成了“房间里的大象”——大家都看在眼里，但不同程度地选择了忽视。
“土里都是包装袋”
10月的华北平原，秋风瑟瑟。农民封金英正请机手在自家地里播种冬小麦。机手把化肥和包过药衣的种子放入漏斗后，各种包装袋被随手丢在地头，无人理会。我们看到，此时田间还散落了不少种子包装袋、化肥包装袋、农药瓶。“农药瓶基本没啥再利用价值，所以就丢到地里，有时实在看不下去了，就整理一下，在地头堆一堆儿。”封金英说。
在湖南、福建等地的农业大县，我们同样看到各类农药废弃物散落在田间地头、河流池塘，分布广泛而随意。福建省福州市周边的一些蔬菜种植基地，在田埂上走几步就能看到一个农药袋，有时一亩菜地能发现十几种包装袋。一位农技站站长痛心地说：“有一次我们到草莓地查看病害，一铲子挖下去，土里都是包装袋。”
这样的污染现象触目皆是，但大部分地方政府却搞不清“辖区内一年会产生多少农药包装废弃物，怎么处理、处理了多少”。一名环保干部坦言：“这些情况没有相关统计，因为没人在真正监管。”
湖南省一位农业干部给我们估算了一笔账：一个粮食生产大县全年粮食播种面积约100万亩，按照南方农民的打药习惯，一亩田一季使用各类农药约3瓶（袋），一年产生的废弃农药瓶子袋子就有300万个。“如果把这笔账扩大到全省乃至全国，将会是一个怎样的数字？”
长江中游地区的一个农业大县调查发现，超过90%的农民会将农药包装瓶或包装袋丢弃在田埂、水渠、小河等地，只有少数人会将其带回村庄进行焚烧处理。农药包装废弃物多为塑料制品，以堆放或填埋等方式处理难以降解，简单焚烧又会产生二噁英等有毒气体。一名种粮大户告诉我们：“这些包装袋很难点燃，需要淋上柴油才能燃烧。烧起来黑烟滚滚，气味很臭，造成的空气污染非常严重。”
多名基层干部反映，农药瓶子袋子会残留氮、磷、农药、重金属等，如果得不到及时有效处理，污染物会逐渐进入水体，渗入土壤。若年复一年随意丢弃和累积，将对农村农田环境造成巨大破坏。
“危险废物”谁来收
谁来收集、运输、处理这些农药包装废弃物?我们了解到，多年前我国农村地区有再生资源回收体系，供销社系统承担这一职能。湖南省华容县农业局副局长刘绍波告诉我们，以前农民愿意把农药瓶等积攒起来，去换一些零花钱，但现在这一回收体系早已停止运行。对于普通农户来说，乱扔农药包装废弃物对生产生活没有明显影响，要改变多年来养成的习惯非常困难。
一些地方政府曾出台“农资废弃物有偿回收”政策，但因力度太小，效果并不明显。陕西省安康市宁陕县农水科技局副局长欧树德说，现在一个瓶子顶多值几毛钱，无法调动农户积极性。多数农民还是怕麻烦，宁愿随手丢弃或当一般垃圾处理。
南方部分“美丽乡村”试点村庄也做过类似探索，但也很难发动群众主动参与回收。迫于考核压力，部分村庄出现“村干部上门收垃圾，下田捡垃圾”现象。在基层事务压力持续增加的情况下，这样的方式难以持续。
而在实践操作中，“谁来回收处理”“怎么回收处理”面临更为复杂的机制问题。
根据《国家危险废物名录》的相关规定，农药废弃包装分散在田间时与普通垃圾无异，但收集起来则属于“危险废物”。固体废物污染环境防治法第五十七条规定，禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。也就是说，农药废弃包装物，不是谁想收集就能收集的。
河北省邯郸市永年区种粮大户郝科相，曾经成立农业废弃物利用协会，打算综合再利用农业废弃物。但在注册协会时，就被主管部门明确告知，不能从事农药包装等危废物的处置，“如果要集中处理，必须有专业资质，否则涉嫌违规。”
我们采访湘闽冀等多地基层干部了解到，要将农药包装袋等废弃物运送到有资质的处理单位，路程动辄上百公里，运输成本每吨近万元，这样的成本对于工业企业来说可以接受，对于农业企业或农药店来说就太高了，地方财政也没有这项预算。
另一个棘手问题是，就算农户自觉地把农药废弃包装收集起来了，也没地方处理。
根据固体废物污染环境防治法第五十四条，县级以上地方人民政府应当“组织建设危险废物集中处置设施、场所”，但现实中许多地方都未能做到这一点。福建省曾有几个农业县设立了回收试点，因缺少处理设施而难以持续。
陕西省安康市宁陕县的农药包装废弃物回收工作推动较好，然而当地的回收资金也非专项资金，而是来自于市农业综合执法大队补贴和县里其他项目的拨款，总投入仅20多万元。主管此项工作的欧树德对我们说，如果未来依然缺少上级拨付的专项资金，回收工作也难以长期持续。
在建设“美丽乡村”的大背景下，尽管各地都在加大环保资金的投入力度，但用于农药包装污染治理的资金仍然少之又少，这与重视不足息息相关。“农药包装废弃物确实是危险废物，但与各类工业危险废物相比，体量尚小。各地还是更重视工业危险废物的处置，农业类的就差一些。”福建省环保厅土壤环境管理处主任科员何伟说，下一步福建各地市将建设一批综合处理设施以弥补不足。
“美丽农田”不能缺位
农民、合作社、农药经营者、农药生产者、农业部门、环保部门，到底谁该为农田废弃物负主要责任?
这个问题，在2017年之前没有答案。2017年初新修订的《农药管理条例》首次提出：“农药生产企业、农药经营者应当回收农药包装废弃物。”责任主体明确了，但各地基层认为这项法规缺少细则，难以落地、难以操作、难以实现。
“口头上讲得很多，文件也下了一堆，但是没有具体政策，没有可参考的模板。”福建省福鼎市农业局植保站站长王怀震说，按要求，农药店、农业企业都要有专门的回收桶，农药生产厂家有义务去回收，但由于缺少可操作的细则和强制措施，现在还没有农药经营者因为没尽到回收义务而受到处罚。
福鼎市环保局污染防治与总量控制股副股长周甲艺说，与其他危险废物相比，农药包装废弃物收集点较为分散、品种五花八门、常与生活垃圾混合，要让每个农药厂家挨家挨户收集，不具备可操作性。
“基层操作中往往‘法不责众’，如果严格按照政策执行，一发现回收不到位就处罚企业，恐怕所有农药生产企业都会被罚得很惨。”湖南省岳阳市一名农业干部说。
部门之间的权责衔接不畅，使这一系列现实问题更难解决。按规定，农药包装废弃物散落在田间的“前期管理”归口农业部门，收集以后的管理归口环保部门，两部门之间如何衔接，规定比较模糊。
农业干部认为，环保部门负责的后期处理设施严重不足，直接影响了农药经营者收集农药废弃包装的积极性。环保干部则认为，农业部门的前期收集工作没有落实到位。
“部门之间的推诿，根本原因还是不够重视。重视的地方，自己出钱、出政策推进工作；不重视的地方，就坐等国家出台细则。”一位长期关注土壤污染问题的专家坦言。
原环保部、原农业部等多个国家部门已经意识到问题的严重性，并于2015年初和2017年底两次公布《农药包装废弃物回收处理管理办法（征求意见稿）》，但至今还没有下文。在基层对政策细则的苦盼中，农田“生态炸弹”仍在日复一日地累积。
在采访中，我们也看到了值得欣喜一面。比如福建、浙江、广东等省份，先后提出了建立“市场主体回收、专业机构处置、公共财政扶持”为主要模式的农药包装废弃物回收和集中处置体系。福建省正在研究农药包装废弃物的回收试点方案，新方案将强调遏制增量、逐步消化存量，分阶段逐步解决农药包装废弃物污染难题。
接受我们采访的农业、环保部门基层干部普遍认为，“美丽乡村”建设过程中，“美丽农田”不能缺位。这个课题复杂、紧要，各级政府部门应当杜绝“等靠要”心态，主动作为，结合地方实际完善基础设施建设。国家主管部门也应尽早细化责任机制，完善激励、处罚措施，探索引入社会第三方参与，督促多部门加强联动，合力拆解农田里的“生态炸弹”。
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